INTRODUCCIÓN
Los objetivos principales para este trabajo
tiene la finalidad de valorar la importancia del proceso de formación de la
ley.
Igualmente, analizar el contenido de todo
Informe o Dictamen del proyecto de ley, desde el enfoque técnico, la incidencia
política y su aplicación en el marco jurídico.
El tipo de investigación utilizado para el
presente trabajo es el denominado jurídico-teórico, ya que se han utilizado
técnicas de investigación del tipo documental, como los códigos, las leyes, la
jurisprudencia y la doctrina.
El trabajo está estructurado en un capítulo
que aborda el desarrollo del proceso de formación de la ley, analizando cada
uno de los pasos y procedimientos utilizados para dar nacimiento a una
propuesta o proyecto de ley.
Como estudiantes de derecho debemos conocer y
comprender como se dá este proceso ya que es de suma importancia saber de dónde
emanan las normas que regulan nuestra conducta en sociedad.
PROCESO DE FORMACIÓN DE
LA LEY
Un
procedimiento
legislativo “Es lo que se refiere a la manera de gestarse las leyes en
su sentido estricto. Es el procedimiento legislativo mediante el cual se convierten
en leyes las decisiones políticas tomadas en la Asamblea Nacional”.
El
proceso de formación de la ley se refiere al conjunto de reglas y de actos del
Pleno de la Asamblea Nacional, cuya finalidad es aprobar o rechazar un proyecto
o propuesta de ley.
Desde
una concepción doctrinaria el proceso de formación de la ley se deben
considerar tres fases fundamentales:
Fase
de iniciativa: Es el
acto de presentación formal de una iniciativa de ley ante la Asamblea Nacional.
Fase
constitutiva: Esta se
refiere al conjunto de actos internos de la Asamblea Nacional, que mediante
deliberación sobre el proyecto de ley, se decide si se le da trámite o se
rechaza.
Fase
Integradora o final:
Corresponde a la incorporación del proyecto de ley aprobado por la Asamblea
Nacional, en el ordenamiento jurídico nicaragüense, mediante su sanción,
promulgación y publicación.
Para
entender mejor el proceso de formación de la ley, se considera importante
familiarizarnos, conocer, y entender el
concepto de ley formal y ley material.
El
concepto de ley material comprende toda disposición jurídica estatal. Su
significado es amplio en virtud que abarca toda disposición gubernativa que
contenga normas jurídicas.
El
Presidente de la República está
facultado por la Constitución Política de la República de Nicaragua para dictar
Decretos Ejecutivos en materia administrativa y reglamentar leyes, los cuales
se constituyen en leyes materiales.
Los
Ministros de Estado están facultados
para dictar acuerdos ministeriales y normativas basadas en diversas leyes
ordinarias.
La
Corte Suprema de Justicia dicta
acuerdos con carácter de leyes materiales.
El
Consejo Supremo Electoral, también
está facultado para emitir Resoluciones, para realizar la convocatoria a
elecciones.
Para
el caso de la ley formal, “se refiere a la que ha sido dictada por el Poder
Legislativo conforme a los procedimientos específicamente establecidos.” La ley
formal es considerada como: “la decisión formal exclusiva de un Estado que cuenta
con institución legislativa.
Al
hablar de ley formal se deben observar ciertos requisitos como la
representatividad de la voluntad popular por medio de la Asamblea; es decir,
que se siga el proceso o procedimiento definido en la Constitución Política de
Nicaragua, en la Ley Orgánica del Poder Legislativo [1](en
los artículos del 89 al 115) y en la Ley de Participación Ciudadana[2]
(en los artículos del 9 al 18). La ausencia o el incumplimiento de estos
requisitos formales en el proceso de formación de la ley, produce consecuencias
políticas y jurídicas.
En
Nicaragua de acuerdo a la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ley se define
como una solemne declaración de la voluntad soberana que manifestada por la
Asamblea Nacional en la forma prescrita por la Constitución Política, obliga a
todos, manda, prohíbe o permite hacer algo.
Las
normas legales emanadas de la Asamblea Nacional pueden ser:
Leyes
Constitucionales como: La Ley Electoral, la Ley de Emergencia y la Ley de
Amparo,
Leyes ordinarias, que son las producidas de manera normal, sin
procedimientos especiales;
Leyes orgánicas, que son las que organiza los
Poderes de Estado, es decir el actuar de las instituciones de estado.
Decretos
Legislativos, son los acuerdos tomados por el Poder Legislativo para la
realización de su actividad legislativa, con disposiciones particulares y de
vigencia limitada. Resoluciones, son acuerdos legislativos que dicta la
Asamblea Nacional para decidir o resolver asuntos específicos. ¾
Declaraciones,
son acuerdos legislativos que expresan el criterio de la Asamblea Nacional,
sobre temas de interés general, nacional o internacional.
Presentación de la
iniciativa de ley;
“El
proceso de formación de una ley, siempre se inicia con la presentación de una
iniciativa de ley por quien esté facultado para hacerlo, de acuerdo a la
Constitución Política de Nicaragua en su Arto. 140[3]
y de conformidad al artículo 91 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo.”
“La
iniciativa de ley es exclusiva facultad concedida a determinadas personas,
organismos del Estado e instituciones para que puedan presentar ante la
Asamblea Nacional, para su discusión y aprobación de, proyectos de leyes de
interés social.”
La
iniciativa de ley, consiste en la presentación de un proyecto de ley, separándose
la parte expositiva de la parte de la fundamentación, incluyendo una
explicación de la importancia e incidencia que tendrá la futura ley en el
ordenamiento jurídico del país, el impacto económico y presupuestario para su
implementación.
La
presentación de la iniciativa deberá hacerse por escrito y en formato digital
cumpliendo con los requisitos previstos en la ley[4],
para que una vez incluida en agenda y orden del día y conocida por el plenario,
pase a la comisión correspondiente.
Proceso de consulta en
las comisiones de la AN.
Una
vez que el proyecto de ley es retirado de la Secretaria de la Asamblea por el
Secretario Legislativo de la comisión a la cual fue enviado, inicia una de las
etapas más importantes en el proceso de formación de la ley, ya que en las
comisiones parlamentarias se centra el estudio jurídico y técnico de los
proyectos.
La
integración de las comisiones de la AN deberá expresar el pluralismo político
garantizando la proporcionalidad electoral en la asamblea, dependiendo del
número de parlamentarios.
Las
reuniones de las comisiones, a diferencia de lo que sucede en el plenario,
favorece que se llegue a acuerdos más fácilmente.
Por
su actividad: Las
comisiones de trabajo, desarrollan actividades eminentemente legislativas, cuya
función se manifiesta en actividad de información e investigación, pero además
tienen funciones de control.
Por
su especialidad: Las
materias legislativas están relacionadas con los ministerios.
Estructura
interna: La
estructura de la comisión, a diferencia de la Junta Directiva de la Asamblea
Nacional; tiene un Presidente, dos Vicepresidente y las funciones de secretaria
las desempeña personal técnico de la institución, es decir, el asesor
legislativo de la comisión.
Competencias: Dependiendo de la materia, la
actividad de las comisiones legislativas se va a centrar en el estudio y
seguimiento de proyectos de ley, la elaboración de los informes o dictámenes
correspondientes, además podrá conocer e investigar el funcionamiento de los
organismos estatales y presentar las recomendaciones que estimen necesarias al
plenario.
Dentro
de sus competencias las comisiones tienen las siguientes facultades:
*Dictaminar
los proyectos de ley, decretos y resoluciones sometidos a su conocimiento.
*Solicitar
a los funcionarios de los Poderes del Estado y entes autónomos y
descentralizados, toda la información y documentación que precisaren, así como
solicitar su presencia, para que expongan sobre asuntos relacionados con el
desempeño de sus funciones.
*Solicitar
información y documentación y aún la presencia de personas naturales y
jurídicas a fin de obtener mayor ilustración para una mejor decisión en el
asunto de que se trata.
*Visitar
los lugares e instalaciones que estimen necesarios para ilustrar su criterio.
*Desarrollar
consultas de conformidad con la Ley de Participación Ciudadana y la presente
Ley.
En
la Constitución Política de República de Nicaragua en su Arto. 138, inc. 18, se
nos da a conocer que las comisiones de la AN son órganos coadyuvantes para la
toma de decisiones, es decir son órganos de autoridad formal; así mismo en el
Arto. 47 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo.
También
su autoridad es material, ya que son órganos auxiliares de preparación para
facilitar la labor del pleno y ser un instrumento, sino de control del
ejecutivo, al menos de equilibrio entre el parlamento y el gobierno.
Si
bien es cierto, el proceso de consulta de los proyectos de ley tiene un plazo
máximo de sesenta días, para la presentación del informe de la consulta y el
dictamen aprobado por la comisión respectiva, este plazo a veces resulta
insuficiente y en muchos casos no se cumple.
El
incumplimiento de los tiempos tiene su razón, dado que es en este momento del
proceso, cuando se busca el consenso entre las distintas fuerzas políticas
representadas en la asamblea, quienes valoran las viabilidades e incidencias
políticas y económicas en algunos casos y contradicciones de tipo moral o
social, en otros. En el seno de la comisión se discuten los pormenores a tomar
en cuenta, para iniciar el proceso de consulta con los sectores vinculados
directamente con el tema del proyecto de ley.
A
la par de la búsqueda del consenso, también inician las valoraciones sobre el
tema, ya que se tiene que ahondar en el problema y conocer la materia
respectiva en forma precisa y total, para esto, se recurre a todos los medios
de conocimiento e información posibles para compenetrarse del contenido del
tema y su relación con otros problemas.
Por
otra parte, también se recoge el aporte de los interesados en el proyecto, por
medio de opiniones que se envían a través de la Oficina de Acceso a la
Información Pública. La Oficina de Acceso a la Información, cumple su función
dando atención a la población que no está organizada ni agremiada en algún tipo
de asociación. En su calidad personal y de acuerdo al interés que genera del
tema, se envían comentarios y aportes por medio del correo electrónico o pagina
Web de la Asamblea Nacional.
La
información recepcionada de la ciudadanía, es remitida al Presidente de la
Comisión encargada del proceso de consulta, a fin de que se tome en cuenta para
la elaboración del dictamen.
Durante
este proceso, la búsqueda del consenso con los integrantes de la comisión, es
de vital importancia para la aprobación del dictamen. Aquí los diputados tienen
que lidiar muchas veces, con presiones ejercidas por los distintos sectores de
la sociedad, como grupos de poder de tipo políticos, religiosos, financieros,
empresariales y productivos.
Estos
sectores presionan indistintamente durante los procesos de consulta de los
proyectos de ley, para incluir o excluir de los mismos, algunos temas complejos
para la población, de los cuales se pueden mencionar someramente algunos
ejemplos clásicos como: Ley de Fraude Eléctrico, El Código de Familia, Ley de
Reforma Parcial a la CN de Nicaragua, entre otras.
En
este momento la negociación política, como uno de los elementos de la técnica
legislativa, se hace imperativa, ya que a la perspectiva jurídica se agregan
elementos como las destrezas políticas necesarias para alcanzar los consensos
entre los distintos actores políticos.
Una
de éstas destrezas es la técnica de la negociación que se convierte en una
herramienta esencial para lograr la adaptación de las decisiones políticas en
el seno de los parlamentos; la negociación, como ciencia y como técnica, hay
que comprenderla para entender el proceso de construcción de la ley. Su
conocimiento es tan importante como el jurídico y el lingüístico, para elaborar
y redactar la ley. Un buen parlamentario tiene que contar con la colaboración
de expertos en la negociación política que lo ayuden a edificar los consensos
necesarios para aprobar la ley.
Es
importante remarcar que todo sistema parlamentario necesita, que las decisiones
mismas del poder Legislativo se tomen mediante mecanismos democráticos,
discutiendo y votando, siendo éstas las formas propias de la democracia. En los
sistemas democráticos lo que prevalece, es el debate y la discusión, donde cada
quien expone su punto de vista y luego se forma una voluntad colectiva,
prevaleciendo la opinión de la mayoría.
Elaboración de Informe
(dictamen):
El
dictamen es una resolución acordada por la mayoría de los integrantes de algún
comité o comisión de un parlamento o congreso, con respecto a una iniciativa,
asunto o petición sometida a su consideración por acuerdo de la Asamblea, la
cual está sujeta a lecturas previas y a una posterior discusión y aprobación
del Pleno del recinto legislativo respectivo debiendo contener, para ello, una
parte expositiva de las razones en que se funde la resolución.
Los
dictámenes se deben emitir dentro de los plazos fijados por los reglamentos
respectivos. Por lo general los legisladores que dictaminan, son los miembros
que pertenecen a una comisión de acuerdo a las materias de su competencia.
En
la legislación nicaragüense todo lo relacionado al dictamen está regulado,
dentro del proceso de consulta que
señala que los resultados obtenidos durante la consulta aportaran al trabajo de
la comisión, la que deberá hacer referencia de las personas naturales y/o
jurídicas que hayan sido consultadas para emitir el dictamen.
Un
dictamen puede considerarse como insuficiente en la discusión en el plenario,
cuando éste se ha realizado sin el respectivo proceso de consulta establecido
en el proceso de formación de la ley.
Según
la Ley Orgánica del Poder Legislativo, un dictamen cuenta con tres puntos
básicos:
1.
Exposición; contiene el mandato para hacer la consulta, el trabajo que se hace,
la relación de lo actuado, es decir la consulta y sus aportes, la expresión de
motivos y las razones de tipo legales, políticas, económicas y sociales y
criterios que fundamentan el dictamen.
2.
Dictamen; contiene la recomendación al plenario para la aprobación del
proyecto, argumentando la necesidad de la ley, que la misma está bien
fundamentada y que no se opone a la Constitución Política, ni al resto de
normativas existentes.
3.
Proyecto de ley; contiene la propuesta del articulado de la ley, es decir el
cuerpo de ley que se está proponiendo.
Cuando
se presentan casos en que los diputados miembros de una comisión no están de
acuerdo con el dictamen aprobado por la mayoría, pueden razonar su desacuerdo y
presentar un dictamen de minoría ante la Secretaría de la Comisión, en un
periodo de tres días, lo cual se hará contar en el dictamen de mayoría. También
pueden votar en contra, con un voto razonado de las consideraciones por las
cuales no está de acuerdo con el dictamen.
Aprobación en el
plenario:
El
informe o dictamen de un proyecto de ley, una vez incluido en la Agenda y Orden
del día, se somete a discusión en lo general. Si el plenario, durante el debate
en lo general considera que el dictamen es insuficiente, lo devolverá a la
comisión respectiva para que éste sea revisado y mejorado.
Durante
el debate del dictamen los diputados tienen derecho de presentar mociones, las
que serán leídas y si son aprobadas se incorporan al texto del proyecto en
discusión. Una vez aprobado un dictamen en lo general, se discute en lo
particular, en donde se discute y aprueba cada uno de los artículos del
proyecto de ley hasta concluir con el articulado.
Aprobado
el proyecto de ley y previo al envío de las rúbricas en la Presidencia de la
República para su sanción, promulgación y publicación, el proyecto es sometido
a la comisión de estilo para una revisión de carácter ortográfica y agregarle
las formulas de las rúbricas y leyes, los que comienzan de la forma siguiente: “La Asamblea Nacional de la República de
Nicaragua, En uso de sus facultades, Ha dictado la siguiente: (número y nombre
del proyecto de ley, Decreto, Resolución o Declaración y el texto
correspondiente)”… concluyendo con : “Dado en el Salón de Sesiones de la
Asamblea Nacional, lugar y fecha y las firmas del Presidente y el Secretario de
la Asamblea Nacional”
Para
este trámite la Asamblea Nacional tiene un plazo de 15 días para enviarlo a la
Presidencia de la República, en tres originales, dos para el presidente de la
República y uno para la copia de recibido para el correspondiente archivo.
“Por
no haber cumplido el Presidente de la República con la obligación que le señala
el Arto. 141 de la Constitución Política, el Presidente de la Asamblea Nacional
de la República de Nicaragua, manda a publicar la presente ley… número y nombre
de la ley. Por tanto Publíquese y Ejecútese”.
Es
muy poco probable que se presente en sí esta situación.
El
Presidente de la República sanciona, promulga o publica el proyecto, pero
cuando el Presidente de la República dentro de los 15 días de ley establecidos
no se encuentra de acuerdo con la ley a promulgar, ejerce lo que conocemos como
veto.
EL VETO:
Es
la facultad que tiene el Presidente de la República de vetar o detener el
proceso de formación de la ley cuando considera inconveniente o
inconstitucional algún decreto legislativo.
En
tal sentido, lo devolverá a la asamblea dentro de los 15 días hábiles
siguientes al de su recibo, puntualizando las razones en que se fundamenta el
veto. La AN considerará el proyecto, y solo podrá ratificarlo con dos tercios
de los votos de las y los diputados como mínimo; en tal circunstancia el
presidente de la República deberá sancionarlo y mandarlo a publicar.
Si nos detenemos en el Arto. 142 de la Cn, observamos que el veto puede ser total o parcial, vale decir que un proyecto de ley puede ser desechado, respectivamente, en el todo o en cualquiera de sus partes por el Poder Ejecutivo.
Cabe destacar aquí la diferencia existente entre veto parcial y promulgación parcial, puesto que aunque son dos atribuciones presidenciales, la promulgación parcial supone necesariamente la emisión de una observación o veto parcial por parte del Ejecutivo, pero no ocurre lo mismo con la situación inversa. La promulgación parcial se caracteriza por ser el acto en el que el presidente presta conformidad a la parte no observada del proyecto de ley, vale decir que mediante este acto aprueba esa parte del proyecto convirtiéndolo en ley. Pareciera que la promulgación parcial de una ley tampoco puede ser tácita.
SUPUESTOS EN QUE NO PROCEDE EL VETO
El veto del poder ejecutivo no resulta aplicable en los siguientes supuestos:
Cuando se trata de un proyecto de ley de convocatoria a una consulta popular.
En el caso de un proyecto de ley votado afirmativamente por el pueblo en una consulta popular.
Si media insistencia del Congreso ante un proyecto de ley previamente vetado.
En el supuesto en que se trate de una ley que desapruebe un decreto de necesidad y urgencia, pese a que no esté expresamente establecido en el articulado de nuestra Carta Magna Fundamental, puesto que pareciera que la constitución aquí intercambia los roles del Ejecutivo y el Congreso en el proceso de formación de las leyes
CONSECUENCIAS DEL VETO
El veto produce como primera y mas importante consecuencia la suspensión de la entrada en vigencia de un proyecto de ley sancionado por el Congreso, al carecer la iniciativa de los requisitos de la promulgación y la publicación. Esta suspensión puede ser transitoria, ya que si el proyecto original es votado favorablemente por la mitad más uno de los diputados de la AN se convierte en ley y pasa al ejecutivo para que lo promulgue.
Si pudiéramos caracterizar el veto sería de la siguiente manera:
·
Es una facultad que compete solamente al Poder Ejecutivo.
·
Es
un acto de naturaleza política.
·
Debe
ser expreso.
·
Puede
manifestarse a través de una declaración o de un decreto.
·
Debe
ser ejercido en el plazo establecido por la Cn.
·
Puede
ser total o parcial.
·
El
veto parcial no implica necesariamente la promulgación parcial de la parte no
vetada.
·
Debe
ser fundamentado.
·
Suspende
la entrada en vigencia de un proyecto de ley, pero puede ser una suspensión
transitoria, por cuanto puede ser revertido por la AN.
·
Puede
ser el medio para que el Poder Ejecutivo realice un control de
constitucionalidad previo y abstracto.
CONCLUSIÓN
Al
terminar este tema tenemos un amplio conocimiento adquirido en referencia de
cómo se elabora, planifica, revisa, ratifica, o veta un determinado proyecto de
ley.
A
simple vista entendimos que para proponer un proyecto de ley es el poder
ejecutivo, quien da el primer paso a proponer el proyecto y que la población si
reúne cinco mil firmas puede presentar una propuesta popular.
Desarrollamos
la técnica legislativa, comprendiendo que en los proyectos de ley debe
implementarse el uso del lenguaje jurídico en sus redacciones, con el objetivo
de que éstos al presentarlos estén formulados y fundamentados adecuadamente a
la realidad de su objeto y que estos formatos no difieran entre una comisión y
otra, dependiendo de la mentalidad de cada asesor o equipo de asesores que
elaboran los dictámenes.
exelente la iniciativa de apoyo mil gracias me fue de mucha utilidad
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